Dużo błędów na każdym szczeblu – znamy raport NIK po nawałnicy

„W Polsce nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności, a istotne nieprawidłowości stwierdzono na każdym skontrolowanym szczeblu” - to najważniejsze stwierdzenie NIK po kontroli, weryfikacji i ocenie działań różnych organów po nawałnicy.

22 stycznia 2019  13:38

Podziel się:  

Zdaniem NIK brakuje konkretnych i dobrych rozwiązań, a przed, w trakcie i po nawałnicy w 2017 błędy zostały popełnione na wielu szczeblach, w tym m.in. przez wojewodę czy starostę Stanisława Skaję. Z całością obszernego materiału można zapoznać się  na stronach NIK (https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/polska-nie-ma-skutecznego-systemu-ochrony-ludnosci.html). Poniżej prezentujemy najważniejsze fragmenty oceny kontroli oraz na końcu tekstu wypowiedzieć obecnego starosty Marka Szczepańskiego. W materiałach wideo można natomiast obejrzeć wypowiedzi starosty Marka Szczepańskiego oraz  prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego. 

„W polskim systemie prawnym, pomimo powtarzanych od wielu lat zapowiedzi, dotychczas nie został uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności, a uregulowania w zakresie zadań i struktur rozproszone są obecnie w różnych aktach prawnych. Zdaniem NIK główną tego przyczyną są przede wszystkim ustawicznie zmieniające się koncepcje rozwiązań prawnych” - czytamy w raporcie NIK.

„Stwierdzone we wszystkich objętych kontrolą jednostkach nieprawidłowości dotyczące zarządzania kryzysowego, z uwagi na ich skalę i istotność świadczą o marginalizacji znaczenia tej problematyki przez organy ustawowo zobowiązane do realizacji zadań z tego zakresu. Obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju wciąż nie jest dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury oraz potencjalnych zagrożeń.

W związku z powyższym NIK rekomenduje przeprowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kompleksowej analizy obowiązujących aktów prawnych pod kątem możliwości integracji systemów zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej w obszarze wspólnych kompetencji oraz zadań, celem poprawy skuteczności działań” - czytamy we wnioskach po kontroli różnych organów po nawałnicy, która przeszła m.in. nad naszym regionem w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. „Kontrola wykazała bardzo zróżnicowany - w zależności od kontrolowanego szczebla - stan przygotowania struktur administracji rządowej i samorządowej do realizacji zadań dotyczących ochrony ludności, zarówno w ramach zarządzania kryzysowego, jak i obrony cywilnej.

Podkreślić przy tym należy, że istotne nieprawidłowości stwierdzono na każdym skontrolowanym szczeblu. Zastrzeżenia NIK na szczeblu centralnym dotyczyły niekompletnego raportowania sytuacyjnego oraz niepełnych analiz i prognoz rozwoju sytuacji, braku bezpośredniej komunikacji pomiędzy wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, a także wdrożenia nieefektywnych rozwiązań w zakresie powiadamiania o sytuacjach kryzysowych podmiotów wskazanych w siatce bezpieczeństwa planów zarządzania kryzysowego.Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie funkcjonowania WCZK dotyczyły także niezapewnienia obligatoryjnej dwuosobowej obsady podczas pełnienia całodobowych dyżurów oraz braku zasilania awaryjnego, co w praktyce uniemożliwiało funkcjonowanie WCZK w przypadku braku energii elektrycznej.

Natomiast poważne zastrzeżenia NIK zgłasza do przygotowania organizacyjnego do realizacji zadań na dwóch kluczowych szczeblach zarządzania kryzysowego, tj. powiatu i gminy, w tym kwalifikacji merytorycznych pracowników. W ocenie NIK skala nieprawidłowości stwierdzonych w jednostkach szczebla powiatowego i gminnego stwarza poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego” - podaje NIK. NIK zwrócił uwagę, że na szczeblu powiatu istnieje konieczność zapewnienia działających w systemie całodobowym centrów zarządzania kryzysowego, co - jak wykazały wyniki kontroli - nie zawsze było realizowane. „Starosta chojnicki utworzył centrum dopiero 29 września 2017 r., pomimo że taki obowiązek istniał od 2007 r. Obsługę PCZK Starosty Legnickiego zapewniała komórka organizacyjna merytorycznie niezwiązana z zarządzaniem kryzysowym, tj. Wydział Oświaty, Promocji i Spraw Społecznych.

Natomiast Starosta Sieradzki nie zapewnił właściwego przygotowania PCZK do pełnienia całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji, ponieważ za pełnienie takiego dyżuru po godzinach pracy starostwa, a także w dni wolne od pracy (24 godziny na dobę) odpowiadał tylko jeden pracownik – wskazuje NIK, podkreślają, że jeszcze gorzej wygląda to na szczeblach niższych – tj. gmin, gdzie zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej powierza się w większości jednostek jednej osobie i to tylko w ramach części etatu jako dodatek do innych zadań. Zdaniem NIK tacy pracownicy urzędów byli słabo przygotowani merytorycznie.

Nieskuteczny był też system informowania o zagrożeniach. Oto fragment kontroli NIK: „11 sierpnia 2017 r. Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy (IMGW) przesłał do Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego Wojewody Pomorskiego komunikaty i ostrzeżenia o zagrożeniu (burze z gradem, silne opady deszczu - z godz. 13:53) stopnia 2. (w 3. stopniowej skali) i porywach wiatru do 100 km/h. Informacje te wskazywały na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń, których skutki mogą być katastrofalne. Wyniki kontroli wykazały, że dyżurni WCZK przekazywali komunikaty IMGW m.in. do powiatowych centrów zarządzania kryzysowego.

Ostrzeżenia o nadchodzących burzach z gradem wpłynęły do starostwa powiatowego w Chojnicach na służbową pocztę elektroniczną 11 sierpnia 2017 r. o godz.14:24 (ostrzeżenie IMGW o drugim stopniu zagrożenia) oraz o godz. 14:34 (ostrzeżenie Blue Alert) powtarzające powyższe ostrzeżenie z IMGW. Dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego w Chojnicach odebrał te ostrzeżenia dopiero o godz. 16:00. Wynikająca z przesłanych ostrzeżeń informacja o zagrożeniu nie została przekazana m.in. żadnej z osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji związanych z zarządzaniem kryzysowym (w tym staroście) oraz urzędom gmin.

Zaistniałą sytuację dyrektor tłumaczył tym, że nie było sensu zawiadamiać gmin, bo i tak było po godzinach pracy i pewnie nikt by ich nie odebrał. Ważny komunikat IMGW dotyczący woj. pomorskiego z 11 sierpnia 2017 r. z godz. 23:09, ostrzegający o porywach wiatru w Chojnicach przekraczających 110 km/h (huragan) nie został dostarczony do Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego, lecz do sekretariatu Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Pomorskiego UW, w którym o tej godzinie nikt już nie pracował. Jednocześnie, pomimo skali i intensywności prognozowanego wcześniej (jeszcze przed komunikatem z godz. 23:09) i faktycznie zaistniałego zagrożenia, wojewoda pomorski nie podjął decyzji o wzmocnieniu obsady dyżurnych WCZK, pomimo że przyjęte procedury przewidywały możliwość takiego działania.

W ocenie NIK, nieskuteczne okazały się rozwiązania systemowe w zakresie informowania o sytuacjach kryzysowych kluczowych pracowników Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (w tym Wojewody), gdyż ograniczały się jedynie do wysyłania wiadomości tekstowych SMS. System ten uniemożliwiał weryfikację przez dyżurnego WCZK faktu dostarczenia wiadomości i odczytania jej przez adresata. Zastrzeżenia NIK znalazły potwierdzenie w przypadku raportów WCZK przekazanych Wojewodzie w dniach 11-12 sierpnia 2017 r., w szczególności tym z godz. 00:25 informującym o faktycznych skutkach nawałnicy i ofiarach śmiertelnych. Wojewoda pomorski, pomimo otrzymania wiadomości tekstowych SMS, nie podjął żadnych działań. Informacje takie zostały przekazane także Zastępcy Dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, który również nie zareagował po ich otrzymaniu.

Wojewoda pomorski o skutkach nawałnicy dowiedział się w trakcie rozmowy telefonicznej z Komendantem Głównym PSP o godzinie 5:00 w dniu 12 sierpnia 2017 r. Również i po tej godzinie nie zostały podjęte przedsięwzięcia określone w WPZK, ponieważ, jak zeznał Wojewoda, jedynie monitorował sytuację będąc w kontakcie ze służbami. Nie potrafił jednak w trakcie przesłuchania wskazać, na czym konkretnie ten monitoring polegał. Skutkiem nieprawidłowości w zakresie powiadamiania na terenie woj. pomorskiego było to, że informacja o nadchodzącym zagrożeniu nie dotarła skutecznie i na czas do organów zarządzania kryzysowego, tj. wojewody pomorskiego, starosty chojnickiego, wójta gminy Chojnice i burmistrza Czerska. Ze względu na brak powiadomienia o nadchodzącym zagrożeniu, gminne struktury zarządzania kryzysowego nie podjęły działań w celu ostrzeżenia ludności przed nadchodzącą nawałnicą”

NIK zwrócił też uwagę, iż w okresie objętym kontrolą (od 1 stycznia 2015 r. do 28 września 2017 r.) starosta chojnicki w ogóle nie utworzył Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego. W konsekwencji, zarówno w trakcie nawałnicy, jak i po jej przejściu, poważnie utrudniło to przepływ informacji i koordynację działań na terenie powiatu. Należy ponadto zauważyć, że Starostwo Powiatowe w Chojnicach dysponowało zapleczem sprzętowo-technicznym niezbędnym do realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego, jednakże w trakcie nawałnicy nie zostało ono w ogóle wykorzystane. Również wójtowie gmin Chojnice i Gniezno oraz burmistrz Czerska nie zapewnili w siedzibach urzędów gmin całodobowych dyżurów, które umożliwiałyby bieżący przepływ informacji. Pomimo że obowiązek zapewnienia takich dyżurów w sytuacji kryzysowej wynika wprost z ustawy o zarządzaniu kryzysowym (art. 20 ust. 1 pkt 1), prezentowali stanowisko, że dyżury „pod telefonami” pracownika znajdującego się poza urzędem gminy jest tożsamy z dyżurem w siedzibie gminy”

NIK wskazał również na brak jednolitego, ogólnopolskiego systemu łączności, umożliwiającego bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi i strukturami zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli. Z ustaleń kontroli wynika, że po przejściu nawałnicy przez powiat chojnicki, mimo wystąpienia okresowych przerw w łączności telefonicznej na niektórych obszarach powiatu, nie wykorzystano wskazanego w Powiatowym Planie Zarządzania Kryzysowego rezerwowego systemu łączności radiowej, tj. sieci wojewódzkiej oraz gminy z terenu powiatu oraz sieci powiatowej Zintegrowanego Sytemu Ratowniczego „TUR”. Sytuacja ta spowodowała znaczne utrudnienia w szybkiej wymianie informacji o skutkach nawałnicy i potrzebach dotyczących ich ograniczenia, a następnie likwidacji.

To nie wszystko Zdaniem NIK wystąpiła też zwłoka we wnioskowaniu o wsparcie Sił Zbrojnych RP. „14 sierpnia 2017 r., w związku ze zwłoką w wystosowaniu wniosku przez starostę chojnickiego do wojewody pomorskiego o wsparcie przez pododdziały Sił Zbrojnych RP, wójt gminy Chojnice - mając na uwadze pilną potrzebę pomocy - osobiście wystąpił o wsparcie do dowódcy 34. Batalionu Radiotechnicznego w Nieżychowicach, stacjonującego na terenie gminy. Pomoc wojska udzielona została już tego samego dnia. Należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym (art. 25 ust. 1) o taką pomoc może wnioskować jedynie wojewoda. W ocenie NIK, z uwagi na skutki nawałnicy, działania wójta, jak i dowódcy batalionu w tej sytuacji należy uznać za w pełni uzasadnione.

W tym samym dniu wojewoda pomorski również wystosował wniosek do Ministra Obrony Narodowej w sprawie wydzielenia sił i środków Sił Zbrojnych RP do wsparcia administracji publicznej w sytuacji kryzysowej przy udrożnieniu koryta rzeki Brda w powiecie chojnickim. We wniosku tym nie zostały jednak uwzględnione potrzeby sygnalizowane przez wójta gminy Chojnice. 15 sierpnia 2017 r. wojsko zajęło się w szczególności przywracaniem dojazdów do miejscowości i udrażnianiem koryta rzeki Brdy. W ocenie NIK, wojewoda pomorski stanowczo za późno (tj. 14 sierpnia 2017 r.) wystąpił o pomoc do Sił Zbrojnych RP. Zwłaszcza biorąc pod uwagę skalę zniszczeń, jaka miała miejsce na terenie województwa. Tym bardziej, że w wyniku analizy sytuacji i jej potencjalnych skutków można było przewidzieć, że wystąpią wtórne zagrożenia będące rezultatem przejścia nawałnicy. W toku kontroli ustalono, że wojewoda pomorski o zagrożeniu powodziowym na terenie gminy Czersk, do usunięcia którego niezbędna była pomoc Sił Zbrojnych RP, dowiedział się już 13 sierpnia 2017 r. od burmistrza Czerska.

Utrudnienia w lokalizacji miejsc wypoczynku organizowanego okazjonalnie dla dzieci i młodzieży

Urzędy wojewódzkie, starostwa i urzędy gmin nie posiadały informacji o miejscach organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży w obiektach używanych okazjonalnie oraz bez stałej infrastruktury komunalnej. Informacja taka znajdowała się jedynie w bazie właściwego terytorialnie Kuratorium Oświaty. Taki stan rzeczy spowodował, że w dniach 11/12 sierpnia 2017 r. wystąpiły trudności w dokładnym zlokalizowaniu obozu harcerskiego na terenie powiatu chojnickiego, w celu udzielenia pomocy osobom poszkodowanym.

Informacje od organizatorów obozu, które zostały przekazane służbom ratunkowym, wskazywały położenie tego obozu w miejscowości Suszek (gm. Czersk), tymczasem obóz znajdował się na terenie gminy Chojnice. Pomocy we właściwej lokalizacji obozu udzielili służbom ratowniczym okoliczni mieszkańcy”.

- Każdy powinien uderzyć się w piersi, bo błędów i niedociągnięć było bardzo dużo na każdym szczeblu.  Widać, że na każdym szczeblu zarządzania kryzysowego są luki, niedociągnięcia i niespójne prawo. Co nie nastraja optymistycznie, po prawie dwóch latach nadal nie mamy spójnego systemu zarządzania czy jednolitego systemu łączności. Moja opinia jest taka, że do tego tematu trzeba podejść ustawowo i to strona rządowa powinna zapewnić bezpieczeństwo obywatelom poprzez stworzenie jednolitych Powiatowych Centrów Zarządzania Kryzysowego i co za tym idzie przeznaczać środki finansowe poprzez dotację celową np. na całodobową obsadę w starostwie. Jeżeli nie będzie to ustalone odgórnie to w każdym województwie znów może być inaczej. Nawałnicy pokazała, że trzy województwa, przez które przechodziła, te nawzajem się nie informowały i informacje nie przepływały w poziomie i pionie – mówi starosta Marek Szczepański.

Starosta Marek Szczepański dodaje, że Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego, na co zwrócił NIK, że nie zostało powołane przez dziesięć lat, funkcjonowało w powiecie chojnickim w oparciu o straż pożarną, gdzie po godzinach pracy urzędu wpływały ważne informacje dotyczące zarządzania kryzysowego. - Według NIK-u były to działania doraźne, ale takiego centrum nie ma w wielu powiatach – dodaje Szczepański. Starosta Marek Szczepański stwierdził, że starostwo nie będzie w żaden sposób ingerować czy bronić byłego dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego w Chojnicach. Andrzeja N., który zdaniem prokuratury, popełnił przestępstwo, nie przekazując na niższy szczebel zarządzania kryzysowego alertu pogodowego przed załamaniem pogody i o nadchodzącej nawałnicy.

Alert ten został mu wcześniej przekazany z Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego w Gdańsku. - Są to zarzuty indywidualne, a moim zdaniem pan dyrektor dopuścił się zaniedbania czy też niedopełnienia obowiązków w sposób tak rażący, że ja w tamtej sytuacji od razu zakończył bym współpracę w trybie dyscyplinarnym. To tylko moja subiektywna ocena, ale nie widzę podstaw, by tych zarzutów bronić. Oczywiście nie wiemy jeszcze jaka będzie decyzja sądu, bo może się okazać, że pan dyrektor zostanie uniewinniony – dodaje Szczepański.

Olek Knitter, na podstawie informacji NIK